Opinión

Por qué la sustitución de importaciones no es la solución

Florencia Zanikian

Especialista en Comercio Exterior y Políticas Públicas

Nuestra economía necesita exportar más y la apertura de mercados para nuestros productos también depende de las oportunidades que abra nuestro país

viernes 18 de diciembre de 2020 - 11:15 am

A un año del comienzo del gobierno de Alberto Fernandez nuestro país atraviesa una crisis sanitaria y económica sin precedentes. El COVID-19 término de golpear a la ya dañada y frágil economía argentina que, desde 2018, viene en caída libre. La falta de dólares es uno de los grandes obstáculos que enfrenta el Gobierno desde su asunción y pese a haber conseguido una reestructuración de deuda exitosa, difícilmente se esté cerca de una solución. Como consecuencia, el Gobierno implementó tres estrategias: restringir el giro de divisas al exterior a través de normativas y controles cada vez más estrictos del Banco Central; cerrar importaciones mediante la observación de Licencias no automáticas; y potenciar exportaciones mediante una baja en los derechos de exportación y un incremento de los reintegros. Lo paradójico es que estas estrategias son excluyentes entre sí. Por eso, es necesario intentar explicar por qué la sustitución de importaciones no es la solución al problema argentino e incluso, es contradictoria con la idea de potenciar exportaciones

1930, donde todo empezó

Las primeras políticas de sustitución de importaciones en Argentina se implementaron a partir del año 1930 a raíz del impacto de la Gran Depresión en la economía mundial. A lo largo de la historia, este modelo de reducción de importaciones y sustitución por bienes locales se repitió en diversos periodos pero derivó siempre en su propio agotamiento, simplemente porque no funciona como política de largo plazo. Además, la sustitución de importaciones aplicada de manera aislada, no contribuyó al proceso de industrialización y aún más, se transformó en un ancla para la transformación hacia un modelo exportador.

Es incompatible querer exportar más, pero importar menos

Al principio de su mandato como Ministro de Desarrollo Productivo, Matias Kulfas informó que el gobierno trabaja en una política de industrialización por sustitución de importaciones “del Siglo XXI” con la mira puesta en el desarrollo de las exportaciones.

Según un informe de la Cámara de Importadores de la República Argentina (2020), casi el 80% de las importaciones del país son insumos para la industria -bienes de capital y bienes intermedios-. Es decir, insumos necesarios para producir las mercaderías que luego se exportan. La mayor parte de estos bienes no se fabrican en Argentina o solo a precios demasiado elevados (por carencia de economías de escala o falta de inversión tecnológica) . Por eso, forzar una sustitución no estratégica incide negativamente sobre la competitividad de los productos argentinos en los mercados externos.

La economía argentina no está preparada hoy para cerrar sus importaciones. La sustitución de importaciones tiende a crear un sesgo antiexportador al incrementar los costos de producción. Esto impacta directamente en la competitividad ya que los insumos con los que se fabrican bienes argentinos son, entonces, más caros o de calidad inferior respecto de los que ofrece un esquema de mayor apertura.

Como consecuencia, el aumento de costos que el Estado genere sobre las importaciones terminará indefectiblemente trasladándose a las empresas exportadoras, reduciendo su competitividad y su capacidad para posicionarse en los mercados externos.

De hecho, los países que lograron crecer a tasas aceleradas y avanzaron rápidamente en las etapas de industrialización no siguieron estrategias de sustitución de importaciones sino más bien de apertura externa y promoción de exportaciones, como es el caso paradigmático de los países del Este Asiático. “El crecimiento de la economía depende del superávit del comercio de productos primarios. Este es el límite del nivel de actividad industrial posible, de la inversión y de la tasa de crecimiento” escribe Aldo Ferrer en su libro El Empresario Argentino. Aquí manifiesta que no hay industrialización posible sin un incremento sustancial de las exportaciones. Esto se debe a la famosa restricción externa que se genera ante la falta de divisas. Para que las exportaciones aumenten, es necesario el empleo de insumos importados, al menos en el corto y mediano plazo o hasta que se generen cadenas de proveedores locales competitivas en calidad, cantidad y precio.

Es inviable pedir que te compren sin comprar

En un mundo estructurado por redes transnacionales, donde las cadenas de valor son globales, no es posible abrir mercados en el exterior sin permitir que los países a los que les queremos vender, nos vendan.

En el escenario internacional, se manejan reglas de reciprocidad. La apertura de oportunidades y mercados para las exportaciones argentinas también depende de las oportunidades y mercados que abra Argentina. Pretender una política de restricción de las importaciones junto a la apertura de nuevos mercados que impulsen nuestras exportaciones es de una ingenuidad fantasiosa. Argentina es uno de los países que menos acuerdos de libre comercio tiene firmados con el mundo y los pocos que tiene son en el marco del MERCOSUR donde además, se niega rotundamente a bajar el arancel externo común pese los reiterados pedidos realizados por Brasil, Uruguay y Paraguay.

Falta de transversalidad e interrelación de las políticas públicas

Queremos y necesitamos exportar más. Este es uno de los pocos consensos indiscutidos de nuestro país. Pero, ¿cómo podemos insertarnos en el mundo y ser competitivos si nuestros costos internos son exorbitantes? La presión tributaria sobre las exportaciones es asfixiante. Los derechos de exportación atentan directamente sobre los precios de los productos argentinos en el mundo.

Es innegable que quitar los derechos de exportación de un día para el otro es inviable ya que forman parte del top five de los ingresos tributarios de nuestro país: representaron el 7,9% de la recaudación total en 2019, sólo detrás del Impuesto al Valor Agregado, el Impuesto a las Ganancias y los Aportes de la Seguridad Social. A su vez, hemos tenido una experiencia reciente, durante el gobierno de Mauricio Macri, que dejó de manifiesto la complejidad del asunto (aquel gobierno decidió quitar los derechos de exportaciones como una de sus primeras medidas, pero a los pocos meses tuvieron que restablecerlos).

Al considerar las distorsiones que generan estos tributos y como contrapartida, la participación esencial que tienen en la recaudación tributaria, se debería pensar en una reducción escalonada a mediano y largo plazo, más rápida para los bienes industriales (hoy muchos de ellos están gravados al 0%) y más lenta para los del sector agropecuario, mientras se aumenta el valor y la cantidad exportada de la mano de políticas públicas que contribuyan a tal fin.

A su vez, se deberían implementar mecanismos automáticos de devolución de IVA y de pago de reintegros, dos trámites que hoy llevan mucho tiempo debido a los excesivos (casi restrictivos) controles. Además de los tributos, los costos logísticos en nuestro país encarecen muchísimo el valor de nuestra canasta exportable. La falta de infraestructura (medios de transporte, rutas, etc.), las largas distancias hasta los puertos, los valores irrisorios de las terminales portuarias y los depósitos fiscales y la cultura burocrática que todavía afecta estas operaciones, inciden enormemente en los precios a los que podemos comercializar nuestros productos en el exterior.

En el Índice de Desempeño Logístico (IDL) que desarrolla todos los años el Banco Mundial (BM) y que mide la calidad de la infraestructura vinculada al transporte y al comercio, el plazo de entrega de las importaciones y las exportaciones, la eficiencia en el despacho aduanero y la facilidad para coordinar embarques a precios competitivos, entre otros, Argentina obtuvo 2.89 puntos (1=baja, 5=alta), el peor puntaje desde 2007 (último índice publicado, 2018). Si bien este valor está alineado con la media mundial y la de Latinoamérica (aunque Chile se despega con un índice de 3.32 puntos), el índice logístico argentino empeora con los años en vez de mejorar. Para desarrollar un plan exportador es necesario reducir los costos logísticos, que exista coordinación entre diferentes áreas del Estado y que las políticas exportadoras sean transversales a todo el sector público (las políticas de comercio exterior no pueden depender solo de una subsecretaría).

Comparativos incomparables

La sustitución de importaciones como teoría económica es atractiva. “Vivir con lo nuestro”, es la tendencia que se observa en las grandes potencias mundiales. Estados Unidos, Japón, Francia, cierran cada día más sus economías y fomentan el crecimiento de sus industrias con políticas de carácter proteccionista. El problema radica en querer compararnos con países híper desarrollados, cuando nuestro punto de partida es completamente distinto.

La sustitución de importaciones “a la Argentina”

El otro gran problema del modelo de sustitución de importaciones es intentar una versión “a la argentina”. Esto incluye un férreo (pero no inteligente) sistema de administración del comercio a través de licencias no automáticas y otros mecanismos que muchas veces, incumplen las normas internacionales de comercio, como fue el caso de las DJAI. La línea es clara. No se autoriza nada. A esto, se suman miles de políticas para arancelarias, restricciones bancarias y la ausencia de diálogo entre el sector público nacional y el sector privado importador (gran parte representado por pymes, que a su vez, inciden en el 64% del empleo registrado en el país). La respuesta a esto se traduce en la utilización a mansalva de medidas cautelares y en algunos casos, en el fomento del contrabando como fue la famosa “mafia de los contenedores” por unos 750 millones de dólares.

Como conclusión y por los motivos expuestos anteriormente, no solo es irracional aplicar un sistema de sustitución de importaciones sino que es absurdo aplicarlo a la manera argentina. Citando nuevamente a Aldo Ferrer: “Conviene abandonar el viejo concepto de la sustitución de importaciones, que implica reemplazar importaciones actuales por producción interna (…). No alcanza con sustituir el presente, es preciso sustituir el futuro con talento argentino.” No hay dudas que el talento argentino existe. Es hora que el Estado se ponga al servicio.

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