Opinión

Una reforma constitucional para la responsabilidad fiscal

Luciano Laspina

Economista. Diputado Nacional por Cambiemos, presidente de la Comisión de Presupuesto y Hacienda

viernes 4 de octubre de 2019 - 11:51 am

Columna publicada originalmente en Clarín

No hay nada más claro que los datos duros para ilustrar el descalabro fiscal y macroeconómico argentino a lo largo de nuestra historia: 77 años de déficit fiscal en el último siglo; 7 episodios de reestructuración de deuda externa y 5 episodios de reestructuración de deuda interna (sin “reperfilamiento”) y un tercio de nuestra historia política en default.

El descontrol fiscal se tradujo en inflación, volatilidad económica e inestabilidad política. Le quitamos 13 ceros a la moneda desde el 1900. Tuvimos 1 recesión cada 3 años, 10 crisis bancarias, 22 acuerdos con el FMI y 23 presidentes entre 1930-1983 en comparación con los 9 que hubiese establecido la Constitución.

Cambiemos asumió con la intención y el mandato social de dejar atrás este pasado fiscal nefasto pero, carente de un acuerdo más amplio, tampoco lo logró.

Había heredado un déficit fiscal enorme que todavía escondía varios “esqueletos” en el placar. Las cuentas ocultaban un descalabro jurídico que estaba siendo juzgado en las cortes nacionales e internacionales. Por mencionar sólo algunos: 1) el retraso de las jubilaciones superiores a la mínima, que comenzó a desmoronarse con el “fallo Badaro” y terminó en la onerosa Ley de Reparación Histórica; 2) la prórroga indebida del 15% de retención a las provincias; 3) la falta de reconocimiento de los déficits de las cajas jubilatorias provinciales; y 4) la disputa irresuelta con los holdouts.

El nuevo gobierno decidió enfrentar estos problemas rápidamente, una estrategia audaz que terminaría condicionando toda su administración. No está claro que hubiesen muchas alternativas políticas y jurídicas para evitar blanquear estos “esqueletos fiscales” pero a este turbio panorama se le sumaron otras iniciativas con costo fiscal como la universalización de la AUH, la ley PYME, y la rebaja de retenciones y Ganancias, entre otras. Cuando se hace la cuenta, en 2016 el Gobierno había impulsado un conjunto de iniciativas, decretos y leyes que costaban unos 3,5 puntos del producto. El déficit 2017 (sin ingresos del blanqueo) llegó a 6% del producto y su hermano gemelo, el déficit de cuenta corriente, al 5%.

Una primera conclusión de este relato salvaje es que existe un enorme descalabro institucional en relación al manejo de las cuentas públicas que refiere a la inexistencia de frenos y contrapesos en la gestión presupuestaria. Y esto es imputable a los tres poderes del Estado y a los tres niveles de gobierno.

Empecemos por el Congreso. Aquí opino a partir de mi experiencia y con la debida autocrítica, ya que he sido diputado de la Nación desde 2015 y Presidente de la Comisión de Presupuesto y Hacienda desde 2016. A pesar de algunas mejoras recientes, la Ley de Presupuesto hace ya tiempo que se ha convertido en una farsa. La posibilidad de aumentar los créditos presupuestarios por vía de DNU ha convertido la discusión parlamentaria en una pérdida de tiempo. Por razones operativas, el Congreso no modifica un peso de lo que remite el Ejecutivo sino que durante la negociación parlamentaria introduce cambios en el articulado de la ley, que generalmente establecen medidas de impacto fiscal permanente en una ley que debería regir los gastos del próximo año.

Hasta la creación de la Oficina de Presupuesto del Congreso, se sancionaban leyes sin el más mínimo cálculo de impacto fiscal y aún hoy es norma general sancionar leyes de gastos (como la Emergencia Alimentaria) sin establecer su fuente de financiamiento. Así las cosas, el Congreso suele desentenderse de las consecuencias fiscales de sus decisiones.

La Corte Suprema de Justicia vela por la constitucionalidad de las leyes y por tanto resuelve sobre casos individuales sin consideración alguna por sus impactos fiscales sistémicos. No podría imputársele incumplimiento alguno ya que nada en la Constitución obliga a ponderar en sus fallos otras consideraciones que no sean el resguardo de la legalidad y nada remite a la responsabilidad fiscal de los mismos. El Poder Ejecutivo suele administrar la escasez en épocas de vacas flacas pero en épocas de bonanza opera sin otra restricción que no sea lo que le ingresa en sus arcas. Legalmente, puede gastar más de lo que fija el Presupuesto emitiendo un simple DNU e impulsar programas que comprometen gastos más allá de su período de gobierno. La responsabilidad fiscal es una elección moral, lejos de un límite legal y mucho menos constitucional.

Las provincias son un capítulo aparte pero esencial en toda esta historia. El sistema fiscal federal está fuera de control desde hace tiempo. Así proliferaron aduanas internas, municipios que establecen impuestos encubiertos, provincias que fijan aumentos impositivos totalmente descoordinados de la política económica nacional, entre otras calamidades. Aquí tampoco hay consideración alguna por los efectos sistémicos de las decisiones individuales.

Queda claro a esta altura que las normas con rango de ley son insuficientes para ordenar este caos. Argentina ya ha intentando con reglas macro-fiscales y Pactos Fiscales (leyes convenio) que han sido violados redondamente mediante su sustitución por otras leyes que flexibilizaban sus criterios.

Nada que esté a tiro de una ley puede escapar a la imaginación de nosotros los políticos. Por eso creo que ha llegado la hora de introducir una reforma constitucional que establezca una o varias reglas de responsabilidad fiscal. Brasil, Chile y Alemania, por citar algunos ejemplos, han establecido exitosamente reglas fiscales en sus constituciones.

Debemos asumir que el problema fiscal argentino no es propio de un partido político, que no se resuelve con liderazgos circunstancialmente austeros y que las leyes no son necesariamente un mecanismo de enforcement duradero. Si acordamos en esto, los que tenemos responsabilidades políticas deberíamos ser capaces de plantear una reforma constitucional que permita sacar definitivamente a los argentinos de la pesadilla recurrente en la que vivimos.

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